Gefahrenabwehr der Kommunen, der Länder und des Bundes
Zivilschutz und friedensmäßige Gefahrenabwehr vor dem Hintergrund aktueller Entwicklungen
1 Ausgangslage
1.1 Entscheidungen der Vereinten Nationen und des NATO-Rates
Der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen hat in der grundlegenden Resolution 1368 einstimmig festgestellt, dass die terroristischen Anschläge von New York und Washington am 11. September 2001 eine „Bedrohung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit darstellen“.
Die Bundesregierung (vgl. Regierungserklärung von Bundeskanzler Schröder am 19. September 2001) wertet diese Resolution als eine Weiterentwicklung des bisherigen Völkerrechts. Während bisher ein bewaffneter Angriff immer dann als eine Störung des Weltfriedens, der Weltsicherheit galt, wenn es sich um einen Angriff von einem Staat auf einen anderen Staat handelte, seien nunmehr völkerrechtliche Voraussetzungen für ein entschiedenes, auch militärisches Vorgehen gegen den Terrorismus geschaffen worden.
Der NATO-Rat hat den Vereinigten Staaten seine volle Solidarität auf der Grundlage des Artikel 5 des NATO-Vertrages erklärt. Hieraus resultiert eine neue Interpretation des bewaffneten Angriffs auf einen Bündnispartner. Nunmehr soll nicht nur der kriegerische Angriff eines Staates auf einen Staat, der NATO-Mitglied ist, sondern auch ein terroristischer Angriff auf einen Bündnispartner den Bündnisfall auslösen.
1.2 Gemengelage von Zivilschutz und friedensmäßiger Gefahrenabwehr
Terroranschläge wurden schon bisher bei den einschlägigen Planungen berücksichtigt. Die Anschläge vom 11. September haben jedoch eine neue Dimension des Terrorismus deutlich gemacht. Außerdem hat sich die bisherige Annahme, der Zivilschutz könne seine Gefahrenabwehr aufgrund einer hinreichend langen Vorwarnzeit lageabhängig vorbereiten, nicht bestätigt.
Tritt eine Bedrohung im Sinne der UN-Resolution bzw. der neuen Interpretation des Artikel 5 des NATO-Vertrages ein, muss also im Hinblick auf Maßnahmen der nationalen internen Gefahrenabwehr faktisch eine Gemengelage von Zivilschutz im Verteidigungsfall (Bundeskompetenz) und friedensmäßiger Gefahrenabwehr durch Polizei, Ordnungsbehörden, Feuerwehren, Rettungsdienst und Katastrophenschutz (Länderkompetenz) angenommen werden.
1.3 Ressourcen in der friedensmäßigen Gefahrenabwehr und im Zivilschutz
Die Ländergesetzgebung hat Trägerschaft und Vollzug der Aufgaben der Ordnungsbehörden, der Feuerwehren, des Rettungsdienstes und des Katastrophenschutzes der kommunalen Ebene zugeordnet. Die rund 25000 öffentlichen Feuerwehren Deutschlands sind daher kommunale Einrichtungen.
Nach den Katastrophenschutzgesetzen der Länder und dem Zivilschutzgesetz des Bundes wirken die öffentlichen Feuerwehren im Katastrophenschutz und im Zivilschutz mit. Der Katastrophenschutz der Länder ist die Addition der Kräfte des Brandschutzes, der Technischen Hilfe und des Rettungsdienstes der alltäglichen Gefahrenabwehr. Die Feuerwehren werden von der Bundesanstalt Technisches Hilfswerk (THW) sowie von den im Katastrophenschutz mitwirkenden Hilfsorganisationen unterstützt. Allerdings ist zu berücksichtigen, dass eine gravierende Unterfinanzierung seitens der Länder im Hinblick auf notwendige Investitionen im Feuerwehrbereich (Fahrzeuge, Geräte, Bauten) besteht.
Die Ressourcen der kommunalen Aufgabenstellungen sind in erster Linie auf die Abwehr von alltäglichen, begrenzten Gefahren (Menschenrettung und technische Hilfeleistung durch Feuerwehren/Rettungsdienste) ausgerichtet. Größere Schadenslagen wie Hochwassergefahren und Großbrände können aufgrund von Erfahrungswerten durch Bündelung der Kräfte des kommunalen Aufgabenträgers, notfalls im Wege der interkommunalen Zusammenarbeit, in der Regel bewältigt werden.
Bei den genannten Aufgaben hat die Organisation und Durchführung der repressiven Gefahrenabwehr nach den Vorgaben der Ländergesetzgebung eindeutig den Vorrang vor Maßnahmen präventiver Art.
Die Aufgaben des Zivilschutzes, insbesondere den Katastrophenschutz im Zivilschutz, vollziehen die Städte und Kreise in Bundesauftragsverwaltung.
Mit dem In-Kraft-Treten des Gesetzes zur Neuordnung des Zivilschutzes am 4. April 1997 hat der Bund eine Reihe von Zivilschutzaufgaben, aufgegeben, z.B.
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Bau und Vorhaltung von Hilfskrankenhäusern,
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Bevorratung von Arzneimitteln sowie ärztlichem Gerät und Ausstattungsgegenständen für Hilfskrankenhäuser in Sanitätsmittellagern,
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die staatliche Förderung des Schutzraumbaus.
Die zentralen Aufgaben des Zivilschutzes wie der Katastrophenschutz im Zivilschutz und der Warndienst wurden bis an die Grenze des Vertretbaren reduziert bzw. ganz aufgegeben (z.B. weitgehender Abbau der Sirenen des Bundes).
Der Abbau des Zivilschutzes, so die Gesetzesbegründung, wurde mit der veränderten Sicherheitslage in Europa nach Auflösung des Warschauer Paktes gerechtfertigt. Die Aufrechterhaltung eines Verteidigungssystems der Bundesrepublik Deutschland, das „in der Lage sein sollte, praktisch alle Kräfte des Staates zur Abwehr einer existenzbedrohenden Aggression zu mobilisieren“, wurde nicht mehr für erforderlich gehalten. Die Folge davon war, dass die Ausstattung des Katastrophenschutzes im Zivilschutz mit Fahrzeugen und Gerät auf ein Minimum begrenzt wurde und eine Streckung der auf diesem niedrigen Niveau notwendigen Ersatzbeschaffungen bis zum Jahre 2004 vorgesehen war.
Im Ergebnis muss festgestellt werden, dass wesentliche Teile der technischen Ausstattung 10 bis 15 Jahre alt sind und nicht mehr dem technischen Stand entsprechen. Dazu gehören Löschgruppenfahrzeuge (LF 16-TS) zur Brandbekämpfung (mittleres Alter: 12 Jahre), Schlauchwagen (SW 2000-Tr) zur Löschwasserförderung über lange Wegstrecken (mittleres Alter: 12 Jahre), ABC-Erkundungskraftwagen (ABC-ErkKw) zur Detektion von ABC-Gefahren (mittleres Alter: 15 Jahre), technische Ausstattung (DMF/DEKON P/G) zur Dekontamination von Personen und Geräten (überwiegendes Alter: 20 Jahre), Arzttruppkraftwagen im Sanitätsdienst (mittleres Alter: 10 Jahre), Krankentransportwagen im Sanitätsdienst (mittleres Alter: 7 Jahre), Fahrzeuge zur Betreuung von einer Großschadenslage betroffener Personen (mittleres Alter: 12 Jahre) und Feldkochherde (FKH) zur Versorgung der Einsatzkräfte (mittleres Alter: 30 Jahre).
Bis auf die „Akademie für Notfallplanung und Zivilschutz (AkNZ)“ in Ahrweiler wurden alle Katastrophenschutzschulen geschlossen. Deren Aufgaben konnten nur zum Teil von den Feuerwehrschulen der Länder übernommen werden, so dass Defizite bei der Aus- und Fortbildung (z.B. Stabsarbeit, ABC-Dienst) entstanden sind.
1.4 Präventive Gefahrenabwehr durch Bund und Länder
Abgesehen vom polizeilichen Aufgabenvollzug beherrschen Bund und Länder gegenüber den Kommunen den Bereich der präventiven Gefahrenabwehr mit Hilfe des (polizeilichen) Staatsschutzes, des Verfassungsschutzes und Bundesnachrichtendienstes.
Der Bund finanziert außerdem die „Bundesanstalt Technisches Hilfswerk (THW)“, deren Auftrag sich aus dem Gesetz zur Regelung der Rechtsverhältnisse der Helfer der Bundesanstalt Technisches Hilfswerk ergibt. Danach leistet das THW technische Hilfe im Zivilschutz, bei der Bekämpfung von Katastrophen, öffentlichen Notständen und Unglücksfällen größeren Ausmaßes auf Anforderung der für die Gefahrenabwehr zuständigen Stellen sowie im Auftrag der Bundesregierung außerhalb des Bundesgebietes.
1.5 Fazit zur Bewertung der Ausgangslage
Gefahrenabwehr gegenüber terroristischen Angriffen kann, soweit die kommunale Ebene im Vollzug der Gefahrenabwehr betroffen ist, sehr schnell an ihre Grenzen stoßen. Diese Grenzen werden gezogen durch die von der Ländergesetzgebung bestimmten Zwecke der Gefahrenabwehr, die darauf ausgerichteten personellen und sächlichen Ressourcen sowie den in seinen Aufgaben und Ressourcen stark zurückgeführten Zivilschutz.
Auf die Bewältigung von Schadenslagen in den New Yorker Dimensionen ist die Gesetzgebung der Länder und des Bundes mit den für ihren Vollzug zur Verfügung gestellten Ressourcen nicht ausreichend angelegt.
Maßnahmen aus der Sicht der Städte und Kreise
2.1 Kommunale Beteiligung an der präventiven Gefahrenabwehr des Bundes und der Länder
Städte und Kreise sind durch eine enge Einbindung in den von Bund und Ländern beherrschten präventiven Gefahrenschutz dergestalt zu beteiligen, dass sie über Erkenntnisse zur Sicherheitslage zeitnah informiert werden.
Die Kommunen und die Kreise können eine effektive Gefahrenabwehr nur leisten, wenn sie in die Lage versetzt werden, ihre der Gefahrenabwehr dienende Aufbauorganisation auf naheliegende Schadensszenarien terroristischer Aktivitäten einzurichten. Organisatorische Maßnahmen, die sich etwa auf eigene Mutmaßungen über mögliche Schadensszenarien stützen (z.B. breitflächige, großvolumige Brände und Explosionen, Freisetzungen von chemischen, biologischen oder radioaktiven Substanzen, anhaltende Störung der städtischen Infrastruktur mit der Folge großer Defizite in der Versorgung der Bevölkerung), sind wegen der sehr komplexen Zusammenhänge nur schwierig darstellbar.
Es wird deshalb für den Bereich der (kreisfreien) Städte sowie der Kreise – sofern nicht bereits vorhanden – die Einrichtung von „Sicherheitskoordinierungsausschüssen“ vorgeschlagen, denen die städtischen bzw. kreisangehörigen Spitzen, die Polizei (Staatsschutz), das THW und die Bundeswehr angehören. Aufgaben dieser Gremien sollten sein:
die Bewertung der Sicherheitslage unter Berücksichtigung der Erkenntnisse der Polizei, des Verfassungsschutzes und des Bundesnachrichtendienstes zur Definition hinreichend konkretisierter Schadensszenarien,
Planung und Organisation der Gefahrenabwehr anhand konkretisierter Schadensszenarien,
Planung und Organisation des Schutzes besonders gefahrengeneigter oder für die Versorgung der Bevölkerung unverzichtbarer Objekte.
Die Planungen müssen ggf. auch größere Gebiete mehrerer kommunaler Gebietskörperschaften berücksichtigen. Insbesondere die Ballungsräume müssen, ihrer potentiellen Gefährdungslage entsprechend, besonders behandelt werden. Die vorgeschlagenen Koordinierungsgremien sind dann auch auf regionaler Ebene bzw. auf Landesebene einzurichten.
2.2 Gemeinsame operative und logistische Maßnahmen des Bundes und der Länder
Die faktische Gemengelage von Zivilschutz und friedensmäßiger Gefahrenabwehr erfordert Anstrengungen des Bundes und der Länder insbesondere in folgenden Bereichen:
Es muss ein neues Konzept für die Ausstattung des Katastrophenschutzes im Zivilschutz erstellt werden, das Bedrohungen durch terroristische Aktionen mit berücksichtigt.
Ausgehend von der Sicherstellung eines flächendeckenden Grundschutzes, dessen Auslegung (Personalausstattung, Fahrzeuge, Gerät) anhand von definierten Schadensszenarien zu bestimmen ist, sollten im Hinblick auf die Bewältigung von definierten Sondergefahren über den Grundschutz hinaus bundesweit dislozierte Stützpunkte mit speziell ausgebildetem Personal und spezieller Ausrüstung eingerichtet werden.
Die Ballungsgebiete – mit der Bundeshauptstadt Berlin – erfordern darüber hinaus eine besondere Ausstattung, da sie sowohl höhere Risiken bergen als auch höhere Einwohnerkonzentrationen haben. Da die Ballungsräume ohnehin über sehr leistungsfähige Gefahrenabwehrbehörden inklusive Spezialgerät und besonders geschulte Mannschaften verfügen, ist die für die besonderen Belange des Katastrophen- und des Zivilschutzes erforderliche Aufstockung durch den Bund eine kurzfristig realisierbare Maßnahme.
Je nach Schadenslage müssen diese Ballungsgebiete ggf. im Verbund bundesweit Amtshilfe leisten. Diese erfordert auch eine enge Zusammenarbeit der Ballungsgebiete untereinander hinsichtlich Ausstattung, Ausbildung und gemeinsamer, überregionaler Übungen.
Zum Transport von Material, Geräten und Spezialisten sind auch Zivilschutzhubschrauber erforderlich.
b) Führung und Kommunikation
Nach dem Wegfall der Führungsvorschriften des Bundes für den Katastrophenschutz im Zivilschutz ist die Stabsarbeit in Deutschland nur noch grundsätzlich in der FwDV 100 geregelt. Ohne eine einheitliche Führungsstruktur ist eine Kooperation von Stäben bei länderübergreifenden Hilfeleistungen oder im Rahmen von Hilfeleistungen unter den Mitgliedstaaten der Europäischen Union jedoch nicht möglich. Es sind daher einheitliche Regelungen hinsichtlich Führung und Organisation erforderlich.
Zur Verstärkung des örtlichen Managements der Gefahrenabwehr sollten auf Anforderung überörtlich wirkende Stäbe mit besonders geschultem und qualifiziertem, haupt- und ehrenamtlichen Führungspersonal und einer entsprechend hochwertigen technischen Ausstattung tätig werden können. Es sollten daher „Fliegende Stäbe“ überörtlich aufgestellt werden, um die örtlich für die repressive Gefahrenabwehr Verantwortlichen bei Großschadenslagen, bei denen auch mehrere Tausend Einsatzkräfte taktisch geführt und logistisch betreut werden müssen, zu unterstützen.
Die bis zum Jahre 2006 bei vorgesehene Umstellung des Analogfunks auf ein bundeseinheitliches Digitalfunksystem ist zeitgleich bei den Polizeien, den Feuerwehren, den Rettungsdiensten und beim Katastrophenschutz einzuführen. Die Finanzierung der Infrastruktur des Digitalfunks und die Erstanschaffung der Endgeräte ist durch Bund und Länder sicherzustellen.
c) Medizinische Versorgung beim Massenanfall von Verletzten
Die Kostendämpfung im Gesundheitswesen hat zu einer starken Reduzierung der Zahl der Krankenhäuser und damit zu einem erheblichen Abbau von Betten geführt.
Die Vorhaltung von Arznei- und Verbandsmitteln beschränkt sich nach Abbau der Vorratsläger des Zivilschutzes auf aktuelle Lagerbestände der Apotheken und einschlägiger Großhandlungen.
Öffentliche Notfallrettung und Krankentransport müssen ihre Kapazitäten auf die alltäglichen Schadensereignisse begrenzen.
Es wird daher eine aktuelle Bestandsaufnahme für notwendig erachtet, die Klarheit darüber verschafft, ob und wie in Deutschland mindestens 1000 bis 5000 Verletzte medizinisch in einem Schadensgebiet erstversorgt, koordiniert und zielgerichtet in geeignete Kliniken transportiert und dort hinreichend medizinisch versorgt werden können.
Anhand der Bestandsaufnahme sollte ein Konzept zur Versorgung von 1000 bis 5000 plötzlich anfallenden Verletzten entwickelt werden.
Integraler Bestandteil eines solchen Konzepts sollte die Einrichtung von überörtlich vorgehaltenen, mobilen Einheiten zum Aufbau von Sichtung und Erstversorgung, die Schaffung von an Verletztenzahlen definierten Transportkapazitäten für Schwer- und Leichtverletzte sowie die Bereitstellung der erforderlichen Anzahl von klinischen Behandlungsplätzen sein. Die Komponenten der medizinischen Versorgung müssen einheitlich strukturiert und additiv aufgebaut sein.
Die Möglichkeiten zur Einbeziehung geeigneter niedergelassener Ärzte zur Versorgung eines Massenanfalls von Verletzten sind zu verbessern.
d) Information und Warnung der Bevölkerung
Nach Abbau des Warnsystems des Zivilschutzes existiert in der Bundesrepublik Deutschland kein hinreichend funktionstüchtiges Warnsystem mehr, das bei großdimensionierten Schadenslagen einsetzbar wäre.
Die Berichterstattung der Medien kann eine zielorientierte, neutrale Information und Warnung durch staatliche Stellen nicht ersetzen. Deshalb ist es erforderlich, für die Bevölkerung auf Kommunal- und Landesebene ein bundeseinheitliches Informations- und Warnsystem zeitnah zu realisieren.
4 Finanzielle Unterstützung des Bundes und der Länder bei außergewöhnlichen Schadenslagen
Für den Fall, dass Kommunen infolge terroristischer Aktionen von Schadenslagen betroffen werden, die über die üblichen Schadenslagen der friedensmäßigen Gefahrenabwehr hinausgehen, sind von Bund und Ländern die Kosten der Bewältigung der Sondergefahr zu übernehmen. Bund und Länder sollten sich zur Einnahme einer entsprechenden Garantenstellung verpflichten.
5 Maßnahmen
Vor dem Hintergrund der Anschläge am 11. September 2001 müssen der "Zivilschutz"– der Schutz der Bevölkerung im Rahmen der nationalen Verteidigung – und der "Katastrophenschutz" – der Schutz der Bevölkerung vor natürlichen und technischen Katastrophen außerhalb kriegerischer Ereignisse – neu betrachtet und gegenseitig neu abgestimmt werden. Die derzeitige, rechtliche und tatsächliche Abgrenzung des Zivilschutzes als Aufgabe im Verantwortungsbereich des Bundes vom Katastrophenschutz im Verantwortungsbereich der Länder ist zu überprüfen. Hierzu sind vorrangig erforderlich:
- Aufgabe der bisherigen faktischen, formalen Trennung zwischen Zivilschutz und Katastrophenschutz,
- Überarbeitung des Konzeptes für die Ausstattung des Katastrophenschutzes im Zivilschutz, das außer dem bundeseinheitlichen Grundschutz bundesweit dislozierte Stützpunkte vorsieht und das die besonderen Risiken in Ballungsgebieten berücksichtigt,
- Sofortige Wideraufnahme des ausgesetzten Beschaffungsprogramms (z.B. für den ABC-Schutz) sowie Aufstockung der Bundesmittel, beginnend noch im laufenden Haushaltsjahr,
- Ersatzbeschaffungen für überalterte Einsatzfahrzeuge, veraltetes Material und Gerät,
- Aufbau einer Task Force für Schnellanalytik bei chemischen Gefahren (Probenanalyse mit mobilen GC-MS-Messsystemen, Datenfernübermittlung der Messdaten),
- Einrichtung von „Sicherheitskoordinierungsausschüssen“,
- Berücksichtigung der Belange des Katastrophenschutzes in allen Planungseben (z.B. beim Flächennutzungsplan einer Kommune, bei der Regionalplanung mehrerer Kreise sowie bei Planungen im Landesplanungsbeirat) in geeigneter Weise,
- Erstellen von Risikoanalysen auf kommunaler, auf Landes- und auf Bundesebene (auch vor dem Hintergrund terroristischer Anschläge),
- Objekterfassung auf kommunaler, auf Landes- und auf Bundesebene (auch vor dem Hintergrund terroristischer Anschläge),
- Erstellen einer aktuellen Bestandsaufnahme, wie in Deutschland mehrere tausend Verletzte medizinisch in einem Schadengebiet erstversorgt, dann koordiniert und zielgerichtet in geeignete Kliniken (bundes- oder europaweit) transportiert können, um hinreichend medizinisch versorgt werden zu können,
- Ermittlung des aktuellen Aus- und Fortbildungsbedarfes für Kräfte des Zivil- und Katastrophenschutzes sowie Planung und Durchführung zusätzlicher Lehrgänge und Fortbildungen,
- Aufbau eines bundesweiten Informations- und Warnsystems für die Bevölkerung auf Kommunal- und Landesebene,
- Aufbau eines Geo-Daten-Managements für Deutschland, um Grunddaten für die Notfallvorsorge und für die Gefahrenabwehr zusammenzustellen,
- Einrichten einer Informationszentrale für den Zivil- und Katastrophenschutz („Deutsches Notfall-Informationssystem (deNIS)“).
Sobald das überarbeitete Katastrophenschutz-Konzept gebilligt ist, werden die einschlägigen Fachgremien die erforderlichen Planungsdetails erarbeiten.
U. Fuhrmann
Deutscher Städtetag
Hauptreferent Dezernat II
A. Broemme
Deutscher Feuerwehrverband
Vizepräsident
8. Oktober 2001
